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大安全观下的美国应急应战一体化建设
发布时间:2017年01月03日 来源:人民网

  美国拥有较为完善的应急应战一体化管理体系。这套体系通过建立高效的组织机构、协调的联动机制、衔接配套的规划计划和制度体系,实现了应急应战协调运作,从而提高了国家整体危机应对能力。美国作为危机管理经验较为丰富的国家,其应急应战一体化建设的经验对我国具有一定的借鉴意义。

  一、建立应急应战一体化综合管理机构

  二战后,适应冷战需要,美国应急管理一度处于从属地位,应急管理职能分散于各有关部门。军地众多部门在应急管理中职责不清,彼此重叠。

  1979年,美国政府迫于自然灾害频发的实际情况,决定在原国防部动员局的基础上,成立平时或战时进行紧急动员、民防、救灾等活动的协调机构联邦紧急管理署(FEMA)。FEMA拥有一套“综合应急管理系统”,通过运用各种应急计划和联邦资源,应对各种类型和各种规模的天灾人祸,从火警、地震、飓风、爆炸直到危机的最高形态战争无所不管。

  1981年,美国在总统国家安全委员会之下设立了旨在提高国家战争动员能力的综合协调机构 紧急动员准备委员会,该委员会由联邦政府的22个部长级或副部长级机构代表组成。

  “9.11”事件后,为了有效防范和打击恐怖主义,解决行动、资源、信息不一致所造成的应急效率不高等方面的问题,美国对整个危机处理机制进行了大幅度的调整。20014月,美军成立了第10个司令部――北方司令部,专门负责本土安全。北方司令部的成立,开辟了美国政府在本土动用军队执行民事任务的先河。

  2002年底,美国国会通过了《国家安全法案》,并据此于2003年组建了国土安全部。国土安全部合并了原“紧急动员准备委员会”和“联邦紧急管理署”两大部门的职能,承担起联邦政府各部门制定政策、协调处置所有“国内应急”计划的职责。至此,美国的危机管理把突发事件管理与国家安全保障紧密地结合起来,将“保障国土安全”列为首要任务,把传统的针对灾害管理的任务看成是国家安全保障工作的一部分,整合了应急与应战的资源与力量,真正走向了一体化综合管理。

    二、创建应急应战一体化联动机制

  应急应战一体化联动机制主要由危机预警机制、信息资源共享机制、资源储备与调用机制等几部分共同构成。

  在危机预警机制建设方面,美国十分重视早期预警,针对各种危机,分别建立了相应的预警系统。

  在信息资源共享机制建设方面,美国联邦紧急管理署通过实施“E-FEMA”战略,建立了信息系统层次结构模型,不仅使各类应急应战信息系统的信息资源能得到及时更新,还能促进不同系统之间的信息资源共享,为应对危机提供了技术支持。

  在资源储备和调用机制建设方面,美国的物资储备与调用也实现了应急应战一体化。目前,美国的物资储备主要分为国家储备和军队储备。国家储备为重要战略物资储备,主要由国防部、联邦紧急管理署和联邦勤务总署共同负责。由联邦紧急管理署牵头,国防部、商务部、内政部、财务部、国务院、能源部等部门组成的“部际储备目标审查委员会”,每年制定一份《年度物资计划》,确定储备物资的种类和数量,该计划在得到总统和国会批准后实施。

  三、制定应急应战一体化计划和预案

  美国在长期实践中逐步建立了统一指挥、分级管理、相互支援的应急应战一体化反应体系。该体系由联邦、州、地方三级政府和不同领域的应急计划和预案构成。

  在国家层面上,20051月美国国土安全部与其他部门联合制定了《国家应急反应计划》。

  该计划重新构建了美国的危机管理机制。根据该计划,美国政府设立永久性的国土安全行动中心,作为国家级的多机构行动协调中心;成立国家应急反应协调中心,作为国土安全行动中心的一部分,负责联邦危机反应的整体协调;建立地区应急反应中心,负责地区应急反应协调等。这份计划指出,美国对危机实行联邦、州和地方三级政府反应机制。美国联邦调查局、国家和各州的应急行动机构、联邦机构等接到紧急事件报告后,要提交给国土安全行动中心进行评估。如评估认为所报事件构成了现实或潜在的国家级危机,国土安全部必须据此作出反应,包括统一发布预警、与其他部门分享信息、启动国家应急系统内的有关预案等。

     同时,美国还经常以危机应对计划和预案为基础,组织联邦和各地区进行演习,并根据演习情况,对计划和预案进行修改、完善,强化各部门之间的协作和专业人员的抢险救灾技能。例如,为强化州一级政府的危机应对能力,美国12个联邦机构联合制定了危机应对程序,并上升为国家标准,要求全美国50个州必须在此基础上建立各自的应急程序,以引导各州逐步提高自身的危机应对能力。

  四、形成应急应战一体化法规制度

  美国在应急应战一体化法规制度建设方面,已经形成了以联邦法、联邦条例、行政命令、规程和标准为主体的法规制度体系。

  1991年,美国将《美国法典》、联邦条例、行政命令及部门条例中涉及动员的法规汇编成册,颁布了《与国防部有关的战争与紧急状态法律法令汇编》,列出了400余种国家进入紧急状态或危机情况下,总统或政府官员授权可以采取的应急措施和规定,从而使得各重要资源领域的危机管理计划与行动均有法可依。

  《国家紧急状态法》,是美国最重要的危机应对法规之一。根据《国家紧急状态法》和其它相关法规,从1976年到2001年,美国先后32次宣布进入国家紧急状态,其中大多数情况是以限制与外国实体之间的贸易为目的。2001914日,布什总统因为美国遭受恐怖袭击而宣布国家进入紧急状态,并依照《国家紧急状态法》采取了相关具体措施。

  2001918日,《使用军事力量授权法》颁布,该法授权总统采取一切必要和适当军事力量,对付任何国家、组织和个人的恐怖主义活动。20026月,布什签署了《防止生物恐怖袭击法案》,对防范和应对中的主管部门、具体措施、资金使用等做出了详细的规定。随后又相继颁布了《反恐怖法案》、《空中运输安全和体系动员法》、《航空运输安全法》、《提高边境安全和完善入境签证法》、《公共卫生安全和生物恐怖威胁防止和应急法》和《恐怖主义风险保险法》等法律法规,从而基本完成了应急应战一体化法律框架的构建。

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